地質(zhì)勘查領(lǐng)域之行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策辨析 —— 文章正文2016-06-07

 自改革開(kāi)放以來(lái)，地質(zhì)勘查領(lǐng)域的國(guó)家政策一直處在“碎片化”狀態(tài)。不但在縱向上先天存在中央政策和地方政策銜接的非有機(jī)化，更在橫向上明顯存在行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策組成的非系統(tǒng)化。究其緣由，從政界、學(xué)界到業(yè)界，對(duì)該領(lǐng)域的行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策缺乏精準(zhǔn)的理解，從而導(dǎo)致宏觀和微觀管理在一定程度上存在思路不清、責(zé)任不明、方式不定。當(dāng)前，地勘行業(yè)與地勘隊(duì)伍的發(fā)展與改革正處在重要的轉(zhuǎn)折期，深刻認(rèn)識(shí)三個(gè)政策體系的內(nèi)涵與外延，對(duì)推進(jìn)地勘行業(yè)的發(fā)展與改革必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
一、行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策內(nèi)涵要旨與外延辨析
亟待辨析行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策內(nèi)涵與外延的基本原因是，諸多業(yè)內(nèi)、外人士對(duì)這三個(gè)概念雖然能夠耳熟能詳，但對(duì)其認(rèn)識(shí)卻始終局限在誰(shuí)大誰(shuí)小、誰(shuí)寬誰(shuí)窄之上，并未從本質(zhì)上進(jìn)行正確的把握和準(zhǔn)確的厘定。如此情形固然有其客觀緣由。因?yàn)樾袠I(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策面對(duì)的是同一個(gè)大系統(tǒng)，內(nèi)涵與外延的差異是源于觀察者不同的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。而部門(mén)政策面對(duì)的則是大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，可形象地說(shuō)是承擔(dān)“特殊使命”的“開(kāi)發(fā)區(qū)”或“保護(hù)區(qū)”。所以，三大政策必然在諸多方面存在相似或重合。對(duì)此，只有把握其特殊規(guī)律，才能有效掌握辨其內(nèi)涵和外延的基本思路和方法。
--行業(yè)政策。行業(yè)的概念源于原始社會(huì)的晚期、對(duì)勞動(dòng)進(jìn)行社會(huì)化分工的初期。行業(yè)政策亦在階級(jí)社會(huì)的伊始便開(kāi)始萌芽。行業(yè)政策針對(duì)的基本客體是生產(chǎn)關(guān)系，核心內(nèi)容是勞動(dòng)者的分工與協(xié)作。調(diào)控對(duì)象是生產(chǎn)關(guān)系的各個(gè)要素，或者說(shuō)是以人為的政策體系。行業(yè)政策由內(nèi)、外兩個(gè)體系組成。內(nèi)體系是調(diào)控行業(yè)內(nèi)各個(gè)從業(yè)主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系；外體系是調(diào)控與本行業(yè)相關(guān)、相鄰行業(yè)的利益關(guān)系。其要旨是，通過(guò)現(xiàn)實(shí)的、相對(duì)公平的管理行為促進(jìn)理想的、絕對(duì)公平的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)的公平措施是為了激發(fā)行業(yè)的活力與效率；理想的公平目標(biāo)則是為了保障行業(yè)的整體和諧與持續(xù)。
--產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)概念源于國(guó)家出現(xiàn)以后統(tǒng)治者對(duì)社會(huì)化生產(chǎn)的干預(yù)，但直至上個(gè)世紀(jì)七十年代，產(chǎn)業(yè)政策的概念才被廣泛使用?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制之上，是對(duì)市場(chǎng)缺陷的必要補(bǔ)充。產(chǎn)業(yè)政策針對(duì)的基本客體是生產(chǎn)力，調(diào)控對(duì)象為生產(chǎn)力的各個(gè)要素。其目標(biāo)是促進(jìn)某一產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。掌控的主線是產(chǎn)業(yè)的投入與產(chǎn)出、投資與回報(bào)。核心內(nèi)容體現(xiàn)在管理層與技術(shù)層兩個(gè)方面。管理層通過(guò)發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)某一產(chǎn)業(yè)與上、下游產(chǎn)業(yè)的對(duì)接；技術(shù)層通過(guò)技術(shù)規(guī)范滿足某一產(chǎn)品的社會(huì)需求。產(chǎn)業(yè)政策亦可細(xì)分為產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)政策、組織政策、技術(shù)政策、布局政策等等。
--部門(mén)政策。所謂部門(mén)，其本意是一套完整的組織管理機(jī)構(gòu)。所謂部門(mén)政策，是基于同一行業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，以準(zhǔn)行政權(quán)力為調(diào)控手段的，相對(duì)封閉的一個(gè)完整系統(tǒng)，是連接宏觀經(jīng)濟(jì)與微觀經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶?；蛘哒f(shuō)，部門(mén)政策本身亦是行業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)重要組成部分。盡管在各種所有制國(guó)家都有部門(mén)政策的說(shuō)法，但其無(wú)疑是中國(guó)特色較強(qiáng)的一個(gè)管理學(xué)概念。其最本質(zhì)的特征是相對(duì)獨(dú)立的集團(tuán)利益。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨發(fā)達(dá)，部門(mén)經(jīng)濟(jì)的概念呈相對(duì)淡化趨勢(shì)，但某一行業(yè)的大型企業(yè)或集團(tuán)公司卻也表現(xiàn)出一定的部門(mén)經(jīng)濟(jì)特征。甚至在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，諸多大企業(yè)也在履行部分被授權(quán)的行業(yè)管理職能。因此說(shuō)部門(mén)政策與行業(yè)政策的交叉非但不可避免，甚至合情合理。總之，部門(mén)政策的要旨體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是實(shí)現(xiàn)小系統(tǒng)與大系統(tǒng)的適應(yīng)性；二是追求小系統(tǒng)本身的效率性。
一般來(lái)說(shuō)，行業(yè)政策的基本特征是“平等”。從中央到地方必須“一竿子到底”，做到“全國(guó)一盤(pán)棋”，因?yàn)樯a(chǎn)關(guān)系的事再小也是大事。例如“家庭聯(lián)產(chǎn)承包”的事從來(lái)都是中央定調(diào)，不能因各個(gè)省、市、縣的情況不一樣就選擇各自的模式。產(chǎn)業(yè)政策的基本特征是“開(kāi)放”。在橫向上，可以根據(jù)需要衍化出諸如“朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)以及知識(shí)密集型、勞動(dòng)密集型、資本密集型等等概念和題材。在縱向上，從中央到地方的各個(gè)管理層級(jí)，可依據(jù)各自的優(yōu)勢(shì)資源 “八仙過(guò)海各顯神通”。而部門(mén)政策的基本特征則是“封閉”。
總體來(lái)看，產(chǎn)業(yè)政策是先導(dǎo)，行業(yè)政策是保障，部門(mén)政策是補(bǔ)充。通俗地說(shuō)，行業(yè)政策管的是“人”，產(chǎn)業(yè)政策管的是“物”，部門(mén)政策管的是“事”。行業(yè)政策的重要理論基礎(chǔ)是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；產(chǎn)業(yè)政策的重要理論基礎(chǔ)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)；部門(mén)政策的重要理論基礎(chǔ)是管理經(jīng)濟(jì)學(xué)。行業(yè)政策追求的是利益均衡；產(chǎn)業(yè)政策追求的是戰(zhàn)略目標(biāo)；部門(mén)政策追求的是效率功能。行業(yè)政策的基本宗旨是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而部門(mén)政策一般則作為實(shí)現(xiàn)行業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)政策的重要“抓手”。三大政策體系同時(shí)隸屬于中觀范疇，在服務(wù)宏觀經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，亦指導(dǎo)微觀經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策均已開(kāi)始進(jìn)入法制化的軌道，而部門(mén)政策則仍然處在動(dòng)態(tài)調(diào)整中。
二、地質(zhì)勘查行業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策的主要癥結(jié)
時(shí)至今日，三大政策體系的制定依舊沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“政出一門(mén)”的窠臼。正是由于缺乏政策體系間的責(zé)任分工和相互制約，才導(dǎo)致各個(gè)政策體系疊加和零散的并存。
--行業(yè)政策。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，地質(zhì)勘查領(lǐng)域沒(méi)有完整意義上的行業(yè)政策。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，政府部門(mén)只需調(diào)節(jié)地勘行業(yè)從業(yè)者與其它行業(yè)從業(yè)者的利益關(guān)系，并不需要調(diào)節(jié)行業(yè)內(nèi)部各個(gè)群體之間的關(guān)系。例如，通過(guò)制定野外津補(bǔ)貼政策來(lái)補(bǔ)償和激勵(lì)從業(yè)者，并且這種有限的調(diào)整方式也是通過(guò)部門(mén)政策加以實(shí)現(xiàn)的。從某種意義上說(shuō)，當(dāng)時(shí)的部門(mén)政策即相當(dāng)于甚至等同于行業(yè)政策。在上世紀(jì)最后十年，公益性、商業(yè)性地勘隊(duì)伍開(kāi)始劃分；本世紀(jì)前十年，多種經(jīng)濟(jì)成分的地勘企業(yè)大面積破土萌芽，制定行業(yè)政策的現(xiàn)實(shí)性和迫切性才開(kāi)始被業(yè)內(nèi)外所關(guān)注。焦點(diǎn)集中在公益性隊(duì)伍與商業(yè)性隊(duì)伍的矛盾，體制內(nèi)地勘與體制外地勘的矛盾。當(dāng)前，最突出的問(wèn)題是，國(guó)有地勘隊(duì)伍體制改革究竟是“百花齊放”，還是“江山一統(tǒng)”。由于沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的“行業(yè)改革指導(dǎo)文件”，已經(jīng)屬地化的國(guó)有地勘隊(duì)伍呈現(xiàn)“一省一策”趨勢(shì)，在一定程度上與“行業(yè)政策”的基本原則相沖突，如此下去不但影響改革的進(jìn)程，更可能留下新的歷史遺留問(wèn)題。
--產(chǎn)業(yè)政策。新中國(guó)成立伊始，政府部門(mén)即制定了較為鮮明與詳盡的產(chǎn)業(yè)政策。1956年，毛澤東主席指出：“地質(zhì)部是地下情況的偵察部，它的工作搞不好，一馬擋路，萬(wàn)馬不能前行，要提早一個(gè)五年計(jì)劃。”這即是一代偉人用藝術(shù)化的語(yǔ)言，對(duì)共和國(guó)初期地質(zhì)勘查產(chǎn)業(yè)政策的通俗詮釋。與其它產(chǎn)業(yè)政策相比，制定地質(zhì)勘查產(chǎn)業(yè)政策的復(fù)雜系數(shù)相對(duì)較高，主要原因如下：一是市場(chǎng)需求與產(chǎn)品供應(yīng)的不銜接。因?yàn)榈刭|(zhì)勘查生產(chǎn)周期長(zhǎng)，如果按照市場(chǎng)信號(hào)部署地質(zhì)勘查工作，等待項(xiàng)目竣工，就有可能由市場(chǎng)供給不足變成市場(chǎng)供給過(guò)剩。二是產(chǎn)品生產(chǎn)和產(chǎn)品供應(yīng)的不銜接。計(jì)劃在某一礦種上實(shí)現(xiàn)找礦突破，其工作成果很可能是證明該地區(qū)不賦存這一礦種，但卻取得了意想不到的其它收獲?？傊?，產(chǎn)業(yè)政策的制定一定要站得高，看得遠(yuǎn)，至少應(yīng)當(dāng)有十年以上的超前性。更確切地說(shuō)，以市場(chǎng)需求信號(hào)為導(dǎo)向的企業(yè)不可能適應(yīng)好市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和生存的需要，政府部門(mén)必須以產(chǎn)業(yè)政策加以引導(dǎo)。
作者簡(jiǎn)介孟琪
摘要長(zhǎng)期以來(lái),對(duì)地質(zhì)勘查領(lǐng)域的行 業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)政策、部門(mén)政策的內(nèi)涵與外延缺乏精準(zhǔn)的界定,以致在政策制定與實(shí)施過(guò)程中"碎片化"明顯,存在一定程度的缺位、越位、不到位現(xiàn)象。對(duì)此,行業(yè) 政策要突出統(tǒng)一性;產(chǎn)業(yè)政策要突出多元性;部門(mén)政策要突出適應(yīng)性,并發(fā)揮好中央、地方行業(yè)管理部門(mén)及各個(gè)社團(tuán)、中介組織的參與作用。在此基礎(chǔ)上,逐步實(shí)現(xiàn) 政策體系法制化的改革目標(biāo)。